Градостроительный кодекс РФ

Решение Верховного суда: Определение N 78-АПГ14-39 от 11.02.2015 Судебная коллегия по гражданским делам, апелляция

ВЕРХОВНЫЙ СУД

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

№ 78-АПГ14-39

ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва 11 февраля 2015 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е В . и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Дарькине А О .

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционной жалобе Страхова К А на решение Санкт-Петербургского городского суда от 3 июля 2014 года, которым отказано в удовлетворении его заявления о признании недействующим постановления правительства Санкт-Петербурга от 13 февраля 2014 года №80 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Замшиной ул., пр. Маршала Блюхера Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе».

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Страхова К.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения жалобы представителей губернатора Санкт-Петербурга Водовозова С В . и Курганова СВ., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., полагавшей, что решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

13 февраля 2014 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление № 80 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Замшиной ул., пр. Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе» (далее - Постановление от 13.02.2014 № 80), опубликованное 21 февраля 2014 года на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга в сети Интернет 1тйр:лу\у\у.5рЪ.ги.

Пунктом 1 данного Постановления утвержден проект планировки территории, ограниченной Замшиной ул., пр. Маршала Блюхера Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе в составе:

1.1 Чертежа планировки территории, ограниченной Замшиной ул пр. Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур) согласно приложению №1.

1.2 Чертежа планировки территории, ограниченной Замшиной ул пр. Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе (линии, обозначающие дороги, улицы проезды границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению №2.

1.3 Положения о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной Замшиной ул., пр. Маршала Блюхера Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе согласно приложению № 3.

Пунктом 2 утвержден проект межевания территории, ограниченной Замшиной ул., пр. Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул в Калининском районе в составе:

2.1 Чертежа межевания территории, ограниченной Замшиной ул., пр Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе (красные линии, границы зон с особыми условиями использования территории) согласно приложению №4.

2.2 Чертежа межевания территории, ограниченной Замшиной ул., пр Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул., в Калининском районе (границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства границы застроенных земельных участков) согласно приложению №5.

Страхов К.А. обратился в суд с заявлением о признании указанного

Постановления недействующим, ссылаясь на его противоречие

Градостроительному кодексу Российской Федерации, Закону Санкт-

Петербурга от 16 февраля 2009 г. №29-10 «О Правилах землепользования и

2

застройки Санкт-Петербурга», Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. №728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга». По мнению заявителя, оспариваемое Постановление было принято с нарушением установленного Правилами землепользования и застройки Санкт Петербурга запрета на подготовку проектов планировки территорий в Санкт-Петербурге и проектов межеваний территорий в Санкт-Петербурге до принятия региональных нормативов градостроительного проектирования. Вопреки требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. №728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» утвержденная оспариваемым Постановлением документация по планировке и межеванию территории не предусматривает размещение на данной территории станции метрополитена, кроме того, в основную часть проекта планировки территории не включены линии, обозначающие объекты инженерной инфраструктуры - линии электропередач (в воздушном либо кабельном исполнении). При этом Страхов К.А. указывал, что оспариваемое Постановление нарушает его права на благоприятную окружающую среду так как утвержденная им документация по планировке и межеванию территории препятствует строительству в будущем на ней станции метрополитена, в результате реализации данного Постановления будет застроена территория общего пользования, примыкающая к зоне зеленых насаждений.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 3 июля 2014 года в удовлетворении заявления Страхова К.А. отказано.

В апелляционной жалобе Страхов К.А. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных им требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся, в том числе подготовка и утверждение документов территориального планирования субъектов Российской Федерации утверждение документации по планировке территории для размещения

объектов регионального значения в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ (статья 7 названного закона).

Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ определено, что

территориальное планирование направлено на определение в документах

з

территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В соответствии с частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов.

Согласно части 3 статьи 63 названного Кодекса документом территориального планирования города федерального значения Санкт Петербурга является генеральный план Санкт-Петербурга, утвержденный Законом от 22.12.2005 г. № 728-99 (далее - Закон от 21.12.2005 № 728-99).

В состав генерального плана города включены материалы устанавливающие очередность размещения и развития основных объектов инженерно-транспортной инфраструктуры города, в том числе схема размещения и развития на расчетный срок реализации Генерального плана Санкт-Петербурга и прогнозируемый период основных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры федерального регионального и местного значения с выделением сооружений внешнего транспорта, городского транспорта, автомобильных дорог общего пользования (Приложение № 5 к Закону от 21.12.2005 № 728-99).

Данной схемой предусмотрено строительство в Санкт-Петербурге северо-восточного участка Красносельско-Калининской линии Петербургского метрополитена.

Оспариваемым заявителем Постановлением от 13.02.2014 № 80 утвержден проект планировки и межевания территории, ограниченной Замшиной ул., пр.Маршала Блюхера, Пискаревским пр., Бестужевской ул в Калининском районе Санкт-Петербурга (далее - Проект), которым строительство вестибюлей метрополитена в пределах границ межевания не предусмотрено.

Заявитель полагает, что отсутствие в Проекте сведений о строительстве станции метрополитена на пересечении проспекта маршала Блюхера и улицы Замшиной города Санкт-Петербурга нарушает его право на благоприятную окружающую среду и противоречит положениям генерального плана, в связи с чем является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

В силу положений статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица действительно являются субъектами градостроительных правоотношений наряду с публично-правовыми

образованиями.

4

При этом право граждан на участие в данных правоотношениях непосредственно реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан, в том числе при осуществлении ими мероприятий по планировке территорий.

Как видно из материалов дела, при принятии оспариваемого заявителем Постановления предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации (часть 5 статьи 46) и законодательством Санкт Петербурга процедура рассмотрения на публичных слушаниях проектов планировки территории и межевания территории была соблюдена.

В силу части 17 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица вправе оспаривать в судебном порядке документацию по планировке территории.

Между тем, учитывая положения части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, гражданин, обращаясь в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, которым утверждена документация по планировке территории, обязан доказать, что данным актом нарушены его права, при доказанности данного обстоятельства суд вправе признать оспариваемый акт недействующим.

Учитывая специфику градостроительных отношений, суд, проверяя доводы физического лица о нарушении его прав, должен исходить, прежде всего, из того, были ли соблюдены права такого лица на участие в осуществлении градостроительной деятельности, в том числе на участие в публичных слушаниях, если их проведение предусмотрено законом.

Кроме того, и в случае выявления нарушений прав гражданина оспариваемым им нормативным правовым актом, принятым в градостроительной сфере, суд при оценке данного обстоятельства должен также руководствоваться принципом необходимости соблюдения при осуществлении градостроительной деятельности баланса частных и публичных интересов.

Судом по делу установлено, что Страховым К.А. право на участие в публичных слушаниях, на которых рассматривалась документация по планировки территории, впоследствии утвержденная оспариваемым Постановлением, а также право на подачу замечаний по данной документации было реализовано.

Доказательств, объективно подтверждающих нарушение оспариваемым Постановлением каких-либо иных прав заявителя, в том числе права на благоприятную окружающую среду и условия жизнедеятельности, им по делу не представлено.

При таких обстоятельствах вывод суда об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных Страховым К.А. требований сомнений не вызывает.

В соответствии с частью 3 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация схемы территориального планирования

5

субъекта Российской Федерации осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и реализуемыми за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, или в установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации порядке решениями главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации, или инвестиционными программами субъектов естественных монополий.

Программы развития территорий в Санкт-Петербурге формируются в рамках территориальных или отраслевых схем размещения отдельных видов строительства, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур на территории Санкт-Петербурга, которые подлежат обязательному учету при подготовке документации по планировке территории (Статья 8 Закона Санкт-Петербурга от 22.01.2015 N 4-5 «О порядке подготовки документации по планировке территории в Санкт Петербурге и внесении изменений в некоторые законы Санкт-Петербурга» -далее Закон от 22.01.2015 N4-5).

Из приведенных законоположений следует, что планирование развития определенных территорий с учетом их актуальных потребностей равно как и последующая реализация такого планирования осуществляется посредством принятия соответствующих программ, утверждаемых высшим исполнительным органом государственной власти субъекта.

Такой программой в рассматриваемом случае является действующая Отраслевая схема развития метрополитена в Санкт-Петербурге на 2011- 2015 годы с перспективой до 2025 года, утвержденная постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.06.2011 № 836 (далее - Отраслевая схема), целью которой является развитие скоростных видов пассажирского транспорта для удовлетворения потребностей населения Санкт-Петербурга в передвижениях с минимальными затратами времени, обеспечением удобства, надежности и безопасности поездок с учетом ресурсных ограничений и условий окружающей среды.

В рамках данной программы предусмотрено строительство северовосточного участка Красносельско-Калининской линии Петербургского метрополитена, при этом сооружение станции метро, ранее запланированное на пересечении проспекта маршала Блюхера и улицы Замшиной, перенесено на пересечение проспекта Энергетиков с проспектом Маршала Блюхера.

Принятию решения о месте расположения указанного участка линии Петербургского метрополитена предшествовал комплексный градостроительный анализ территории и ее планировочных ограничений технической возможности размещения объектов метрополитена, а также экономической целесообразности строительства. При этом был произведен

б

подсчет пассажирских потоков с определением мест их наибольшего притяжения, учтены интересы значительной группы населения, в том числе трудоспособных граждан, нуждающихся в обеспечении доступности метрополитена к расположенным в производственной зоне «Ржевка организациям и предприятиям, в которых они осуществляют свою трудовую деятельность.

Наряду с этим были соблюдены и интересы жителей микрорайона, в котором проживает заявитель, и принято во внимание, что функционирующая в данном районе система наземного городского транспорта обеспечивает необходимый доступ данных лиц к запланированным станциям линии метрополитена.

Данное градостроительное решение также отвечает принципу экономической целесообразности, поскольку из материалов дела следует что расположение указанной линии в соответствии с Отраслевой схемой направлено на оптимизацию транспортной инфраструктуры в этом районе при этом позволит снизить бюджетные расходы, необходимые для его реализации, разрешив одновременно задачу значительного расширения зоны обслуживания метрополитена.

Указанные обстоятельства подтверждены материалами дела и заявителем не опровергнуты.

В силу статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 22.01.2015 N 4-5 положения Отраслевой схемы, содержащие градостроительные решения подлежат обязательному применению исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга при разработке проектов планировки и межевания территории в части, касающейся развития и размещения объектов инфраструктуры метрополитена.

Вышеприведенные законоположения при принятии оспариваемого постановления Правительством Санкт-Петербурга были полностью соблюдены. В частности, принято во внимание, что действующим градостроительным решением строительство линии метрополитена в пределах установленных Проектом границ межевания не запланировано.

Как следует из материалов дела, на начальном этапе разработки Проекта планировки и межевания проектировщиком ОАО «ЛЕННИИПРОЕКТ» были истребованы из ГУП «Петербургский метрополитен» соответствующие сведения, при этом из ответа № 11603-

117/626-315 от 10.08.2011 г. следует, что в пределах запланированных проектом границ межевания отсутствуют как действующие, так и перспективные объекты Петербургского метрополитена.

Таким образом, как на этапе осуществления проектных работ, так и на стадии принятия решения об утверждении проекта планировки Правительство Санкт-Петербурга руководствовалось достоверными сведениями об отсутствии в пределах границ межевания перспективных

объектов метрополитена и действовало при этом в полном соответствии с

Отраслевой схемой.

7

Вышеуказанное позволяет сделать вывод о том, что отсутствие в Проекте станции метрополитена на пересечении проспекта маршала Блюхера и улицы Замшиной Санкт-Петербурга, строительство которой не предусмотрено Отраслевой схемой, является обоснованным.

Утверждение заявителя о том, что положения оспариваемого нормативного правового акта нарушают его право на благоприятную окружающую среду, своего подтверждения в судебном заседании не нашло.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации, статьи 251 Гражданского процессуального кодекса РФ и статьи 45 Градостроительного кодекса РФ граждане вправе оспаривать в судебном порядке акты, содержащие градостроительные положения, в тех случаях когда такими актами нарушаются их права и свободы, либо на них возлагаются какие-либо обязанности.

Доказательств нарушения таких прав заявителя положениями оспариваемого Постановления суду не представлено.

Довод заявителя о том, что проект, утвержденный оспариваемым нормативным правовым актом, не соответствует Генеральному плану Санкт-Петербурга, не влечет отмену обжалуемого судебного решения, так как основан на неверном толковании норм материального права.

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития с учетом прогнозов социально-экономического развития демографической и экологической ситуации.

В свою очередь, непосредственная реализация предусмотренных генеральным планом базовых градостроительных решений осуществляется посредством разработки конкретных программ развития, которые проектируются, исходя из сложившейся структуры землепользования инженерной и социальной инфраструктуры, иных индивидуальных особенностей, с учетом актуальных потребностей в строительстве объектов транспортной, производственной и социальной инфраструктуры.

Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер что определяет необходимость постоянной корректировки базовых градостроительных решений. В этой связи генеральный план нуждается в постоянной своевременной актуализации посредством принятия соответствующих программ развития.

По мнению Судебной коллегии, именно этим фактором обусловлено изложенное в части 7 статьи 26 Градостроительного кодекса РФ положение, устанавливающее правило об обязательном приведении генерального плана в соответствие с программами развития, которые приобретают превалирующее значение. Утверждение программы развития свидетельствует о формировании новых и обязательных для

8

правоприменителей градостроительных решений, процесс гармонизации которых с генеральным планом, бесспорно, является необходимым, но приобретает в этом случае лишь формальный характер.

Как следует из материалов дела, в настоящее время необходимые изменения в Генеральный план города Санкт-Петербурга подготовлены соответствующие процедуры для этого, включая публичные слушания завершены.

В этой связи несоблюдение срока приведения Генерального плана в соответствие с Отраслевой схемой само по себе не может служить основанием для признания недействующим оспариваемого заявителем нормативного правового акта, который принят уполномоченным органом в установленном законом порядке, с соблюдением процедуры принятия и соответствует действующим градостроительным решениям органов исполнительной власти города Санкт-Петербурга.

Иное в данном случае означало бы нарушение баланса частного интереса с публичными.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 года № 931-0-0 "По жалобе гражданки Андроновой О.О. на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», приоритетной целью регламентации градостроительной деятельности является обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии, что необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Представляется, что в рассматриваемом случае цель обеспечения комфортной среды обитания, как отдельного взятого гражданина, так и значительной части населения города, должна достигаться посредством своевременной реализации предусмотренных оспариваемым актом градостроительных решений, которые, как установлено материалами дела основаны на комплексном учете потребностей населения Санкт Петербурга.

Признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим исходя из одних лишь формальных соображений не влечет, в том числе и для заявителя, никаких правовых последствий, кроме дублирования органами государственной власти всей совокупности ранее проведенных процедур принятия данного акта, не согласуется с

принципом соблюдения баланса публичных и частного интересов.

Из материалов дела следует также, что Схемой размещения и развития на расчетный срок реализации генерального плана Санкт-

9

Петербурга и прогнозируемый период основных объектов капитального строительства инженерной инфраструктуры федерального, регионального и местного значения (тепло-, электро-, газоснабжение), являющейся приложением № 6 к Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», предусмотрено, что на вышеуказанной территории размещены воздушные линии электропередач.

В то же время пунктом 6 приложения 3 к оспариваемому заявителем Постановлению предусмотрен демонтаж на вышеуказанной территории воздушных линий электропередачи ПО кВ и 220 кВ и перевод их в кабельное исполнение.

28 ноября 2011 года между Санкт-Петербургом и открытым акционерным обществом «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» заключено соглашение № 4-с о сотрудничестве при реализации программы по переводу в кабельное исполнение воздушных высоковольтных линий электропередачи, расположенных на территории Санкт-Петербурга и находящихся в собственности указанного акционерного общества.

Частью 1 статьи 42 (в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41- ФЗ) Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривалось, что подготовка проекта планировки территории осуществляется, в том числе для установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Судом при рассмотрении настоящего дела установлено, что в соответствии с оспариваемым Постановлением подземные кабельные линии электропередач планируются к размещению в красных линиях проспекта Маршала Блюхера, границы охранной зоны кабельных линий данным Постановлением установлены и совпадают с красными линиями указанного проспекта.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что оспариваемое заявителем Постановление не противоречит, как положениям статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так и приложению №6 к Закону Санкт-Петербурга от 22.12.2005 № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга», является правильным.

Апелляционная жалоба заявителя доводов, опровергающих приведенные выше выводы, не содержит. Эти доводы основаны на ошибочном толковании норм материального права и аналогичны позиции заявителя в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

В этой связи Судебная коллегия по административным делам не находит поводов для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного постановления.

10

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327, 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 3 июля 2014 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Страхова К А - без удовлетворения.

11

Комментарии ()

    Судебная практика по статье 45 Градостроительный кодекс РФ

    [[$footer]]